田先红：综合考核、专项考核、月度考核、年终考核……地方官员晋升由什么决定？

【文/ 田先红】

在各地县乡基层做调研时，笔者发现一个带有一定普遍性的现象，即各项指标考核繁多，有综合考核、专项考核、月度考核、季度考核、年终考核等，但是这些考核最终可能流于形式，出现考核分数差别不大、“轮流坐桩”（即首位、末位等某些关键名次由各单位轮流获得）等软考核现象。

可见，目标管理责任制在基层发挥的激励作用并没有我们想象的那么大。其他学者的观察也发现，“年度综合考核评价与干部选拔任用的关系较弱，‘工作考核要转化为干部选拔任用的依据，有点难……’考评结果不仅事实上与干部选拔任用只有间接关联，也不应该建立直接关联”。

目标管理考核绩效与官员晋升没有强关联

“政治锦标赛”模式强调以经济增长率为核心的量化目标，考核绩效是地方官员晋升的主要因素。而我们的田野观察不仅没有发现目标管理考核绩效与官员晋升之间的强关联，甚至对目标管理责任制本身的运行效果也产生了疑问，这使我们不得不质疑“政治锦标赛”理论。这也促使我们进一步思考：目标管理责任制对于基层官员晋升到底有何意义？它在县域基层官员评价中到底扮演着什么样的角色？这个问题进一步延伸，就是地方基层官员晋升到底是由什么决定的？

笔者调查发现，上级对下级的政治评价是影响官员晋升的重要因素。在政治评价中，上级领导通过下级完成其关注或交付的重要工作的情况来评价下级的工作能力。政治评价也体现下级的工作绩效，但是这种绩效并非依据目标管理责任制而形成的绩效。否定目标管理责任制绩效在官员晋升中的主导作用，并不意味着绩效不重要，而只是说上级衡量绩效的方式和标准存在差异。

乡镇领导与普通干部对考核结果的关注点不同

乡镇的领导关注目标管理责任制考核结果，因为考核结果关系到乡镇的颜面，关乎乡镇在县级领导中的形象。如果某个乡镇的目标管理考核结果排名常常靠前，至少说明该乡镇各项工作做得较为出色，能够赢得县级领导的好感。相反，如果某个乡镇的考核结果排名常常倒数或垫底，那么可能会给县级领导留下不好的印象。

在评价奖惩方面，目标管理责任制考核结果与干部的年终奖、工资待遇挂钩。对于普通干部而言，他们可能更在意的是经济待遇。因此，普通干部也比较关心目标管理责任制考核结果。

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在实践中，尽管目标管理责任制设定了一些明确的量化标准，但是上级部门在评分时仍然具有较大的自由裁量空间。有些治理事务无法通过客观的量化指标来衡量，而只能根据上级部门的主观判断来进行评分。在此过程中，上级部门的自由裁量空间得以展现，也为被考核对象通过人缘和关系进行活动创造了空间。因此，虽然技术化、标准化的目标管理责任制试图建立一套客观、标准的评价指标体系，但它同样无法避免考核结果的失准。

尤其是对某个乡镇工作的目标考核来说，其考核对象是作为整体的单位，单位工作绩效不仅跟主要领导的能力有关，而且跟单位的基础条件等因素有关。单位整体工作绩效并不能跟作为个体的领导干部的能力严格对应起来。由于目标管理责任制存在上述缺陷，仅以考核结果来评价、提拔干部，难免失之偏颇。

政治评价是影响官员晋升的重要因素

政治评价的主要内容包括领导干部完成中心工作尤其是急难险重任务、攻坚克难的能力，以及完成上级组织和领导交办的事情、领导关注的事情的能力。政治评价类似于所谓“依任务提拔”，是上级党委对下级领导干部提供的可信承诺和重要激励。

政治评价的特征包括以下几方面。

一是政治性。中心工作、急难险重任务都是领导高度关注的事情。领导交办、关注的事情，属于干部必须完成的政治任务。政治评价关注干部的责任担当意识，在关键时刻、在组织需要的时候，干部是否能够挺身而出，为组织分忧。敢于承担责任、为组织分忧的干部，将得到领导的赏识，成为组织上可靠的人。政治评价可以衡量领导干部的综合政治素质，体现领导干部的政治站位。因此，政治评价也是一种识别领导干部的重要机制，上级可以据此识别出谁是“可靠的人”。政治评价的高低，成为领导提拔、用人的重要标准。

二是模糊性。与目标管理责任制的高度量化、清晰性不同，政治评价更多的是一种主观评价。它没有严格的量化指标。因此，政治评价的标准是相对模糊的。当然，没有严格的量化指标，并不意味着没有评价的标准。对于领导而言，政治评价的标准也是较为明确的，那就是干部是否完成了组织托付的任务、领导关注和交办的事情，以及完成的质量如何。完成任务与否和完成任务的质量，将决定领导对干部的满意度。如果高质量地完成任务，那么将获得领导的高度评价，否则，领导会评价其“能力不行”。

三是个体性。与目标管理责任制既针对单位整体又针对干部个体不同，政治评价只针对干部个体。因此，政治评价具有个体性。它是领导对某个特定干部的工作能力、政治素质的评判。组织、领导据此可以判定哪位干部是“可靠的人”，哪位干部“不可靠”；哪位干部能力强，哪位干部能力弱。政治评价体现了“以事评人” “依任务提拔人” 的价值取向。这契合了中国共产党在选拔干部时“优者上、庸者下、劣者汰” 的选人用人导向。在重大任务、关键事件中考察领导干部的能力， 是组织部门选拔领导干部的主要依据。

“就标准而言，组织部门也会参考综合考核评价， 但它们实际使用的却是‘实绩分析’。‘实绩分析’不等于‘数字评人’，而是更加侧重‘以事评人’。以事评人接近人力资源管理中的关键事件分析法，即重视分析、评估候选人在特定岗位上应对关键事件时的表现。

对于担任主要领导职务的地方党政领导干部来说，重点任务恰恰构成了组织部门判断他们能力的关键事件。”常规的目标管理责任制考核绩效仅作为评价领导干部的参考标准，而关键事件、重点任务的完成情况才是评价和提拔领导干部的主要依据。当然，政治评价也体现出领导与下属之间的关系亲疏。政治评价可能会因其主观性、个体性而带来弊端。在实践中，需要尽量避免政治评价可能产生的负面影响。

本文摘自《韧性：县乡政府如何运行》（中国人民大学出版社2024年出版）

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